Veel wetgeving, weinig vanzelfsprekendheid: VWS en EZK zoeken naar grip op zorg en innovatie

Opvallend in de VWS-brief (pdf) is vooral de hoeveelheid wet- en regelgeving om niet-passende zorg terug te dringen. Zorgverzekeraars krijgen meer instrumenten om niet-passende zorg op te sporen en beroepsgroepen worden sterker verplicht hun richtlijnen actiever te actualiseren. Het Zorginstituut Nederland (ZIN) krijgt daarnaast een grotere rol in het garanderen van pakketwaardigheid. Ook kondigen de ministers een uitbreiding van de bevoegdheid van de minister aan om voortaan over alle intramurale geneesmiddelen te besluiten, vergelijkbaar met pakkettoegang van extramurale middelen.

De EZK-brief (pdf) zet daar een bredere economische agenda naast. Het kabinet wil de Nederlandse economie productiever en weerbaarder maken, onder andere via innovatie, betere valorisatie van kennis, investeringsinstrumenten en strategisch industriebeleid. Biotech wordt daarbij genoemd als een van de domeinen waarop Nederland sterker wil inzetten. Daarmee raakt de EZK-agenda aan onderwerpen die ook voor de zorgsector belangrijk zijn: medische innovatie, geneesmiddelenproductie, AI, digitalisering en Europese strategische autonomie.

Met de VWS-beleidsbrief wordt een verdiepingsslag gemaakt op het coalitieakkoord. De ministers geven aan kritische keuzes te willen maken aan de hand van vier richtinggevende principes, met daarbovenop één extra principe: weerbaarheid.

• De gezondste generatie ooit: investeringen in preventie en welzijn, met toegankelijke sport- en beweegmogelijkheden, het onaantrekkelijk maken van ongezonde keuzes en het terugdringen van gezondheidsachterstanden.
• Van zorg naar gezondheid: samenhangende aanpak van sociale problemen, via een gezonde leefomgeving en een stevige sociale basis zodat mensen langer gezond in hun eigen omgeving blijven.
• Passende zorg en ondersteuning: andere manier van kijken en werken, met minder vanzelfsprekendheid en overname van zorgtaken bij beginnende kwetsbaarheid door in te zetten op eigen regie, zelfredzaamheid, demedicalisering en zorgzame netwerken.
• Solidair zorgstelsel: maatregelen die ervoor zorgen dat de zorg toegankelijk blijft en tegelijkertijd de groei van zorguitgaven afremmen. In de uitwerking wordt oog gehouden voor mensen in een kwetsbare positie.
• Weerbaarheid: de beleidsinzet vindt plaats tegen de achtergrond van ingrijpende politieke ontwikkelingen, die van invloed zijn op de weerbaarheid, veiligheid en internationale afhankelijkheden.

De beleidsbrief van VWS is daarmee meer dan een nadere toelichting op het coalitieakkoord: het is de bestuurlijke vertaling van het coalitieakkoord naar een concrete agenda voor de komende jaren.

Investeren in de gezondste generatie ooit

Het kabinet wil een gezonde leefstijl voor iedereen dichterbij brengen, via een samenhangende inzet van verschillende middelen zoals ondersteunende programma’s en goede voorlichting. Om preventie minder vrijblijvend te maken, wil het normen stellen via afspraken en regelgeving. Er wordt verkend of gezondheidstaken wettelijk kunnen worden verankerd bij gemeenten, gericht op thema’s als kansrijke start, valpreventie en seksuele gezondheid.

Onder het motto “de gezondste generatie ooit” kiest het kabinet ervoor gezond leven makkelijker te maken en ongezond leven minder vanzelfsprekend. Dat vertaalt zich in klassieke preventiemaatregelen zoals een ‘slimme suikertaks’, gratis schoolfruit, een strengere aanpak van kindermarketing en een verhoging van de leeftijdsgrens voor nicotinehoudende producten naar 21 jaar.

Ook sporten en bewegen krijgen een centrale plek. Het kabinet wil samen met gemeenten investeren in lokale structuren, ruimte, accommodaties en speelplekken. Daarnaast moet een laagdrempelige, wijkgerichte aanpak de vaccinatiegraad en deelname aan bevolkingsonderzoeken verhogen. In de vier grote steden zijn volgens de ministers al positieve resultaten geboekt.

Hoewel het kabinet preventie bombardeert tot een van de belangrijkste fundamenten, komt dit niet tot uitdrukking in de budgettaire tabel. Bovendien staat de bijbehorende wetgeving pas voor eind 2027 gepland en wordt “de gezondste generatie ooit” pas halverwege de kabinetsperiode verankerd.

Weerbaarheid als zorg- en industriebeleid

Een laatste onderdeel van de preventie- en gezondheidsagenda is de voorbereiding op crises en gezondheidsdreigingen. De lessen uit de coronacrisis en de huidige geopolitieke situatie spelen daarbij duidelijk mee. Het kabinet wil de basisnoodzorg versterken, waaronder infectieziektebestrijding door RIVM en GGD’en, de coördinatie van patiëntenspreiding en de aanleg van voorraden van medicijnen en medische hulpmiddelen. Ook moet de minister in extreme omstandigheden meer regie kunnen nemen, bijvoorbeeld door bindende instructies te geven over patiëntenspreiding of de inzet van schaarse middelen.

EZK koppelt geopolitieke afhankelijkheden aan economische weerbaarheid en strategische autonomie. Het ministerie wil risicovolle afhankelijkheden verminderen en strategische posities in internationale waardeketens versterken. Hiermee wordt beschikbaarheid van geneesmiddelen, medische technologie en digitale infrastructuur ook een economisch en industrieel vraagstuk.

Deze benadering versterkt de VWS-inzet op nationale voorraden en Europese geneesmiddelenproductie. Tegelijkertijd verschuift de discussie van een incidentgedreven crisisvoorbereiding naar structurele industriepolitiek. Als Nederland en Europa minder afhankelijk willen worden van kwetsbare internationale ketens, vraagt dat niet alleen om zorgbeleid, maar ook om investeringen en Europese samenwerking.

Passende zorg, nu en in de toekomst

Voor het dossier passende zorg kiest het kabinet voor een stevigere koers. Waar de afgelopen jaren vooral werd gesproken over een beweging, lijkt nu de stap te worden gezet naar normering: niet-passende zorg moet stoppen, passende zorg moet overal de standaard worden. Met een samenhangend pakket aan wet- en regelgeving laat het kabinet zien voor afdwingbare routes met veel minder vrijblijvendheid te gaan.

Het kabinet gaat wet- en regelgeving invoeren die strengere eisen stellen aan de voorwaarden, kwaliteit en (snelheid van) totstandkoming van beroepsrichtlijnen en kwaliteitsdocumenten. Beroepsgroepen moeten zelf inhoudelijke normen formuleren over wat in welke omstandigheden passende zorg is en wat niet, in lijn met het kader van het ZIN over pakketwaardigheid van zorg. Het ZIN krijgt vervolgens een stevigere rol in het toetsen of beroepsgroepen dit oppakken, terwijl de IGJ hierop toezicht houdt.

Ook pakketbeheer wordt aangescherpt. Passende zorg moet sneller worden geïmplementeerd en niet-passende zorg sneller worden gedeïmplementeerd. Bij pakketbesluiten worden beschikbaarheid van mensen en middelen en kosteneffectiviteit zwaarder gewogen. Daarnaast wil het kabinet dat de minister voortaan beslist over de toelating van alle intramurale geneesmiddelen, net zoals nu al gebeurt bij extramurale geneesmiddelen. Daarmee lijkt een einde te komen aan de open instroom van intramurale geneesmiddelen.

Op dit punt ontstaat een interessante spanning met de innovatieagenda van EZK. Waar VWS scherper wil selecteren welke zorg en technologie toegang krijgen tot het pakket, zet EZK juist in op snellere valorisatie van kennis en innovatie. Het ministerie wil de stap van tekentafel naar praktijk versnellen, onder andere via subsidies, het Nationaal Agentschap voor Disruptieve Innovatie (NADI) en het Nationaal Groeifonds. Ook komt er een AI-fabriek in Groningen, onder andere bedoeld voor mkb-bedrijven, onderzoekers, consortia en overheden die AI-toepassingen willen ontwikkelen voor sectoren zoals zorg, onderzoek en industrie.

EZK wil innovaties stimuleren, opschalen en sneller naar de markt brengen; VWS wil strenger beoordelen welke innovaties daadwerkelijk passende zorg zijn en collectief moeten worden vergoed. Dit vraagt om duidelijke samenwerking tussen innovatiebeleid en pakketbeheer, zeker bij (dure) geneesmiddelen, medische technologie en digitale toepassingen.

Een zorglandschap dat past

Het kabinet wil af van een zorglandschap waarin iedereen alles probeert te blijven doen. Basiszorg moet dichtbij beschikbaar blijven, maar specialistische zorg moet worden geconcentreerd waar kwaliteit en doelmatigheid het beste is. Er moet daarom actiever worden gestuurd op keuzes door zorginkopers en -aanbieders over welke zorg regionaal wordt aangeboden, en welke beter elders kan worden verleend. Ondanks afspraken in de zorgakkoorden, vinden de ministers dat deze keuzes nu niet altijd, of onvoldoende worden gemaakt.

Het kabinet heeft de volgende plannen:

• Verscherpen en verduidelijken van landelijke kaders en minimale eisen voor zorgaanbieders, ongeacht regionale context. Gedacht moet worden aan deelname aan samenwerkingsverbanden en aan functies zoals ANW-zorg.
• Wettelijk vastgelegde verplichting dat zorgaanbieders en -inkopers constructief deelnemen aan het opstellen en uitvoeren van regionale plannen voor een passend zorglandschap. Wat dit concreet betekent wordt uitgewerkt in procesvoorwaarden.
• Een niet-vrijblijvende borging dat regionale plannen richting geven aan alle zorgaanbieders in een regio.

Samenwerking moet lonend zijn. Daarom wordt onderzocht of de bekostiging en randvoorwaarden voldoende aansluiten bij wat het kabinet van partijen vraagt, of eventueel moeten worden aangepast.

Zekerheid dat passende zorg er is

Zorgverzekeraars krijgen een nadrukkelijkere rol in het sturen op de beschikbaarheid van passende zorg. Zij moeten zorgaanbieders contracteren die passende zorg of nieuwe vormen daarvan aanbieden, ook als die nu nog niet zijn gecontracteerd. Het kabinet wil daarom de zorgplicht van zorgverzekeraars verduidelijken, inclusief hun rol bij regionale transformaties. Ook moeten zorgverzekeraars constructief optrekken met zorgaanbieders volgens nog nader te bepalen procesvoorwaarden.

Om te voorkomen dat zorgverzekeraars meeliften op transformatie-investeringen van andere verzekeraars in dezelfde regio komen er randvoorwaarden om meer gelijkgerichtheid tussen verzekeraars te bevorderen. Ook kijkt het kabinet kritisch naar de vergoeding van niet-gecontracteerde zorg. Volgens de ministers ondermijnt de huidige vergoedingsverplichting de mogelijkheden voor zorgverzekeraars om via contractering te sturen op passende zorg. De vergoeding voor niet-passende zorg moet daarom stoppen.

Zorgverzekeraars krijgen een betere informatiepositie, bijvoorbeeld door bestaande informatie uit zorgdeclaraties te benutten om aanbieders te identificeren die waarschijnlijk (deels) geen passende zorg bieden en ‘daarmee in gesprek te gaan’. Daarnaast moet er geautomatiseerd inzicht komen in wachtlijsten, zodat contractering en wachtlijstbemiddeling beter kunnen worden ingericht.

Voor geneesmiddelen en medische technologie wil het kabinet de langetermijnbeschikbaarheid verbeteren. VWS kijkt daarbij nadrukkelijk naar Europa: stimulering van geneesmiddelenproductie, strategische projecten en gezamenlijke inkoop moeten bijdragen aan beschikbaarheid. Er worden Europese trajecten genoemd die volgens VWS relevant zijn voor innovatie en beschikbaarheid, zoals de herziening van de farmaceutische wetgeving, de Critical Medicines Act, de Biotech Act en de herziening van de MDR/IVDR. Ook is er een subsidie uitgegeven om bepaalde geneesmiddelen weer in Europa te kunnen produceren. Nationaal wil het kabinet voorraden uitbreiden en onderzoeken of het GVS en de Wgp meer ruimte kunnen krijgen om mee te bewegen met geopolitieke veranderingen in internationale markten.

EZK zet in op strategisch industriebeleid, betere benutting van Nederlandse kennisposities en versterking van strategische waardeketens. Via instrumenten als de Nationale Investeringsinstelling, de Nationale Technologiestrategie, de inzet op start- en scale-ups en mogelijke ondersteuning van academische spin-offs probeert EZK het innovatie-ecosysteem te versterken. Voor de zorgsector is dat relevant, omdat veel toekomstige medische innovaties juist ontstaan op het snijvlak van wetenschap, technologie, data en ondernemerschap.

De vraag is hoe deze economische ambities aansluiten op de realiteit van zorginkoop, pakketbeheer en prijsdruk. Innovatiebeleid kan nieuwe geneesmiddelen, technologieën en digitale toepassingen helpen ontstaan, maar daarmee is nog niet geregeld hoe deze innovaties hun weg vinden naar vergoeding, implementatie en brede toepassing in de zorgpraktijk.

Beschikbaarheid vraagt om investeringen

Een ander mogelijk groot knelpunt is de wens van EZK om aan te sluiten bij de bredere Europese concurrentievermogenagenda, waarin het Draghi- en Letta-rapport een belangrijke rol spelen. De Europese Commissie vertaalde deze analyses onder andere naar het voorgestelde Meerjarig Financieel Kader 2028–2034, met bijna € 2 biljoen aan middelen en een sterkere nadruk op concurrentievermogen en strategische waardeketens. Minister Heinen heeft aangegeven dat Nederland het Commissievoorstel onacceptabel hoog vindt en is bijzonder kritisch op nieuwe gemeenschappelijke leen- en belastinginstrumenten. Daarmee lijkt het kabinet niet op eenzelfde lijn te zitten: EZK wil de Europese schaal- en investeringskracht benutten voor biotech, AI en strategische industrie, terwijl Financiën juist op de rem staat bij de Europese begroting waaruit een deel van die investeringsagenda moet worden gefinancierd.

Solidair zorgstelsel

Het kabinet verhoogt het eigen risico, en voert een eigen bijdrage in voor jeugdhulp en wijkverpleging. Om te zorgen dat mensen niet tussen wal en schip vallen, is € 350 miljoen beschikbaar om chronisch zieken tegemoet te komen in hun zorgkosten. Veel van de aangekondigde kabinetsbrede plannen staan of vallen met politieke steun voor de verhoging van het eigen risico. Die steun is in de Tweede Kamer uiterst ver te zoeken, om over een meerderheid in de Eerste Kamer nog maar te zwijgen.

Randvoorwaarden ‘voor een ambitieuze agenda’

Een belangrijk onderdeel zijn de randvoorwaarden die nodig zijn om de agenda uit te voeren. Dit zijn volgens de ministers bijvoorbeeld toekomstgericht opleiden. Zorg- en welzijnsmedewerkers moeten breder worden opgeleid, zodat zij flexibeler inzetbaar zijn en makkelijker in een ander domein kunnen werken. Ook blijft het kabinet inzetten op behoud van medewerkers en vermindering van administratieve lasten. Het doel is dat zorgprofessionals in 2030 maximaal 20% van hun tijd kwijt zijn aan administratie.

Tegelijkertijd wordt erkend dat regeldrukvermindering niet alleen een opgave is voor de sector, maar ook een verantwoordelijkheid van de overheid zelf. Nieuwe regels moeten daarom “lastenluw” worden vormgegeven. Dat dat dit geen overbodige eis is blijkt uit de beleidsbrief zelf, die juist veel nieuwe regels, verplichtingen, informatieposities en toezichtsinstrumenten aankondigt. Strakker pakketbeheer, informatieplicht, screening van aanbieders en extra toezicht betekenen in eerste instantie namelijk vooral nieuwe verantwoordingslasten.

EZK benoemt een vergelijkbare spanning, maar vanuit het perspectief van bedrijven en ondernemers. Het ministerie. Zo wil het wil via de Aanpak Regeldruk voor de zomer van 2026 500 regels schrappen of vereenvoudigen en jaarlijks een Vereenvoudigingswet naar de Kamer sturen. Tegelijkertijd kondigt ook EZK nieuwe instrumenten en instellingen aan, zoals het NADI, de NII en een modernisering van het mededingingsinstrumentarium. Daarmee ontstaat kabinetsbreed een terugkerend patroon: de overheid wil meer sturen, sneller ingrijpen en beter coördineren, maar tegelijkertijd regels verminderen en uitvoering simpeler maken.

Op het gebied van toezicht en uitvoering wordt de agenda ook zwaarder. VWS wil de norm voor verantwoord ondernemerschap aanscherpen, uitwassen van private equity inperken, toetredingsdrempels verhogen en aanbieders beter screenen. Toezichthouders krijgen het daarmee drukker want er moeten meer fysieke controles plaatsvinden en de aanpak van zorgfraude krijgt prioriteit. Daarnaast wil het kabinet samen met het zorg- en ICT-veld regie nemen op een toekomstbestendig gezondheidsinformatiestelsel, mede in het licht van Europese ontwikkelingen als de EHDS.

Er is een opvallende tegenstelling tussen de gevraagde regie vanuit de overheid en de bezuinigingen op het ambtelijk apparaat. Het ZIN moet een veel zwaardere rol spelen in pakketbeheer en richtlijnen en de IGJ moet meer toezicht houden op de implementatie. Het is onduidelijk hoe de zorgorganen, toezichthouders en departementen deze zwaardere sturende taken kunnen uitvoeren met substantieel minder mensen en middelen. De economische agenda veronderstelt eveneens een overheid die actief kan investeren, knelpunten kan oplossen, markten kan helpen creëren en Europese belangen kan verdedigen. De budgettaire tabel van het coalitieakkoord kent echter een efficiencytaakstelling op de Rijksoverheid en een vernieuwing van de rijksdienst die samen oplopen tot een structurele bezuiniging van ruim € 1,4 miljard.

De agenda toont een inhoudelijke verschuiving in het zorgstelsel. Het kabinet wil meer inzetten op centrale regie en daarmee nadrukkelijker richting geven aan keuzes die in het huidige stelsel juist grotendeels bij zorgverzekeraars, zorgaanbieders en andere veldpartijen liggen. Daarmee wordt afstand genomen van de decentrale, op gereguleerde concurrentie gebaseerde werkwijze die de kern vormt van het huidige zorgmodel.

Tegelijkertijd groeit de spanning tussen de ambities in de beleidsbrief en de middelen die nodig zijn om die waar te maken. De beweging naar de “gezondste generatie ooit” leunt bijvoorbeeld sterk op gemeenten, wijkgerichte aanpak, sport- en beweegmogelijkheden en een stevige sociale basis. De vraag is of gemeenten voldoende financiële- en uitvoeringsruimte krijgen om die beweging te realiseren. Een vergelijkbaar euvel is zichtbaar bij EZK. De NII moet bijdragen aan het Nederlandse verdienvermogen en strategische investeringen mogelijk maken, maar het beoogde startkapitaal blijft ruim achter bij het bedrag dat Wennink nodig acht.

Veel van de VWS-plannen moet via afzonderlijke wet- en regelgeving (pdf) worden geregeld, wat de agenda afhankelijk maakt van meerderheden in de Tweede en Eerste Kamer. Juist bij gevoelige onderwerpen als het eigen risico, niet-gecontracteerde zorg, pakketbeheer, regionale zorgordening en extra bevoegdheden voor de minister, is die steun niet vanzelfsprekend. De vraag is dus of de plannen parlementair overeind blijven.