Europa herschrijft de spelregels: een historische herziening van de farmawetgeving

Gebruikt of deelt u de informatie uit dit artikel? Vermeld dan Axon Healthcare als bron.

Inmiddels zijn de eindonderhandelingen over de herziening van de Europese farmaceutische wetgeving afgerond en is op grond hiervan een compromistekst gepubliceerd. Met dit politieke akkoord krijgt de Europese geneesmiddelenwetgeving een bredere reikwijdte dan voorheen. Het herziene kader richt zich niet langer uitsluitend op de veiligheid en kwaliteit van medicinale producten, maar bevat ook expliciete maatregelen om de beschikbaarheid binnen de EU te vergroten, innovatie doelgerichter te sturen en de leveringszekerheid van kritieke geneesmiddelen te versterken. Tegelijkertijd wordt duidelijk hoe het nieuwe regelgevingskader eruit zal zien op gevoelige dossiers als data- en marktexclusiviteit, collegiaal doorleveren en dwanglicenties, en hoe de Nederlandse regering deze uitkomsten beoordeelt. Daarmee biedt het politieke akkoord niet alleen inzicht in de toekomstige Europese spelregels, maar ook in de beleidsruimte en aandachtspunten voor de nationale praktijk.

1. Beschikbaarheid van geneesmiddelen

In het kader van het thema beschikbaarheid gaat de minister in op de wettelijke verankering van Nederlandse praktijken zoals vrijstellingsbesluiten en collegiaal doorleveren. Twee onderwerpen waar Nederland flink op heeft ingezet bij de onderhandelingen in Europa.

Vrijstellingsbesluiten

In de teksten van het politiek akkoord is de formulering uit het Raadsmandaat overgenomen van de bepaling die als basis zou moeten dienen voor vrijstellingen zoals die door de IGJ worden verleend om geneesmiddelen uit het buitenland te mogen inzetten. Deze bepaling was aanvankelijk uitsluitend gericht op situaties waarbij voor een individuele patiënt op recept een niet-geregistreerd geneesmiddel mocht worden geleverd, maar deze ruimte is nu opgerekt naar vrijstellingen op basis van “verwachte” recepten voor individuele patiënten (meervoud).

Collegiaal doorleveren

Nederland heeft de herziening van het farmapakket aangegrepen om te lobbyen voor een juridische grondslag in de Europese regels voor de Nederlandse praktijk van doorgeleverde bereidingen. Het zogeheten collegiaal doorleveren wordt in Nederland al lang toegestaan op basis van een gedoogregeling, wat juridisch kwetsbaar is. De compromistekst van de Richtlijn bevat nu inderdaad een dergelijke grondslag. Wel is het zo dat dit niet exact de Nederlandse situatie dekt want de bepaling is vrij strikt geformuleerd. In de overwegingen bij de Richtlijn (in feite een soort toelichting op de inhoud van de Richtlijn) wordt uitdrukkelijk onderstreept dat het uitgangspunt moet blijven dat geregistreerde geneesmiddelen worden ingezet, dat terughoudend moet worden omgegaan met uitzonderingen op dat uitgangspunt en dat dit niet mag worden toegestaan om puur financiële redenen.

De bereidingen worden tijdelijk toegestaan

• in geval van een tekort;
• om aan specifieke behoeften van patiënten tegemoet te komen als een registratie is ingetrokken om andere redenen dan kwaliteit, veiligheid of werkzaamheid; of
• als een geregistreerd product niet in de juiste sterkte, farmaceutische vorm of formulering beschikbaar is voor de specifieke behoeften van patiënten.

Vervolgens schrijft de nieuwe bepaling voor dat lidstaten een aantal zaken moeten borgen, waaronder dat een bereiding wordt goedgekeurd “on the basis of an assessment of the case”. Hoe een dergelijke beoordeling eruit gaat zien en met wat voor proces dat gepaard gaat is nog niet duidelijk. Daarmee is het dus ook de vraag in hoeverre de bestaande werkwijze van de IGJ moet worden aangepast, omdat die immers voor een langere periode gedoogverklaringen afgeeft aan een bereidende apotheek.

Nederland wilde met de nieuwe wetgeving het collegiaal doorleveren stevig verankeren om zo het huidige kwetsbare gedoogbeleid achter zich te laten. Omdat deze bepalingen in een richtlijn zijn opgenomen, wordt de nadere invulling en interpretatie overgelaten aan de lidstaten zelf (anders dan in een verordening, die direct geldt). De minister wijdt bovendien niet gedetailleerd uit op welke manier collegiaal doorleveren kan blijven gebeuren, wat ook kan betekenen dat er nog wat plooien in de juridisch linguïstische lezing (zie kader) moeten worden gladgestreken.

Opslagtermijnen

Toen de eerste berichten over het politiek akkoord in december 2025 verschenen, sloeg de NVZA direct alarm: niet alleen zou het collegiaal doorleveren onder druk komen te staan, ook de houdbaarheidsduur en voorraadvorming dreigden te worden beperkt. In de Kamerbrief van de minister wordt dit euvel niet benoemd, maar uit de Richtlijn blijkt dat deze termijnen zijn verkort.

Samen met de KNMP en het Netwerk Gespecialiseerde Bereidingsapotheken (NGB) drong de NVZA erop aan om in sommige gevallen geen beperkingen op voorraadvorming of houdbaarheidsduur op te nemen. Nu lopen opslagtermijnen uiteen van 3 tot 26 maanden. Een verkorting daarvan kan risico’s opleveren voor de beschikbaarheid van medicijnen, leiden tot verspilling van grondstoffen en materialen, extra werkdruk voor apothekers en verpleegkundigen veroorzaken en onnodige vernietiging van bereide geneesmiddelen betekenen. In de Richtlijn staat nu echter dat bereidingen alleen nog mogen worden gemaakt voor de behoefte van 7 dagen, met een mogelijke verlenging tot maximaal 3 weken als dat goed wordt onderbouwd. Wat de uitwerking uiteindelijk zal zijn, en of het echt grote problemen zal opleveren hangt ook hier af van de daadwerkelijke inrichting in de Nederlandse wetgeving.

Meldplicht voor leveringsonderbrekingen

Marktvergunninghouders moeten melden wanneer zij verwachten dat een geneesmiddel tijdelijk niet leverbaar zal zijn en het tekort naar verwachting minimaal twee weken duurt. Deze melding doen zij zowel bij de bevoegde autoriteit van de betreffende lidstaat en bij het EMA. De melding moet zo vroeg mogelijk worden gedaan, maar in ieder geval uiterlijk 6 maanden voordat het tekort dreigt te ontstaan. In het Commissievoorstel was deze melding geen harde verplichting, maar dat is het in het Raadmandaat en in het huidige compromisvoorstel wel geworden.

Nederland heeft tijdens de onderhandelingen gepleit voor een meldtermijn van 2 maanden, omdat het onrealistisch is dat marktvergunningshouders 6 maanden vooruit kunnen kijken – zeker in dit geopolitieke klimaat. In Nederland geldt nu ook een meldtermijn van 2 maanden, en zelfs dan blijkt 20% van de meldingen ‘zekerheidshalve’ te worden gedaan, zonder dat er vervolgens daadwerkelijk sprake is van een tekort. Dit aandeel zal dus alleen maar toenemen, waardoor de daadwerkelijke tekortencijfers enorm vertroebelen. De KNMP waarschuwt dan ook dat apotheken vaker een melding zullen ontvangen die niet tot een daadwerkelijk tekort leidt. In het licht van het totale pakket wil het kabinet hier echter geen punt van maken.

Verplichte tekortenplannen

Van marktvergunningshouders wordt verwacht dat zij per geneesmiddel gedetailleerde plannen opstellen om tekorten te kunnen voorkomen. Voormalig minister Fleur Agema gaf in een eerdere brief aan dat Nederland deze verplichting wilde beperken tot belangrijke en kwetsbare middelen. Dit is niet bepaald geslaagd, omdat deze verplichting uiteindelijk voor álle receptplichtige geneesmiddelen staat genoteerd. In aanvulling hierop kan de Commissie geneesmiddelen aanwijzen waarvoor een tekortenpreventieplan moet worden opgesteld. Het plan kan bovendien altijd door het EMA of de nationale bevoegdheid worden opgevraagd, waarna een fabrikant dit binnen twee dagen moet aanleveren.

Kritieke geneesmiddelen

Het EMA stelt nieuwe richtlijnen op voor plannen om tekorten te voorkomen, samen met de Single Point of Contact Working Party (SPOC WP). Deze werkgroep adviseert de Executive Steering Group on Shortages and Safety of Medicinal Products (MSSG) over welke geneesmiddelen op de Europese lijst van kritieke middelen moeten komen. Het EMA bepaalt daarnaast hoe ernstig tekorten op die lijst worden ingeschaald.

Het EMA ontwikkelt met de MSSG en de SPOC WP een methode om te bepalen welke geneesmiddelen op de Europese lijst kritieke geneesmiddelen terechtkomen. Daarbij wordt gekeken naar therapeutische belang en de beschikbaarheid van alternatieven. Ook wordt een gezamenlijke aanpak opgesteld om de kwetsbaarheid van farmaceutische toeleveringsketens te analyseren en om prioriteiten daarbinnen te bepalen. De precieze rol van het European Shortages Monitoring Platform (ESMP) zal in het verlengde hiervan verder worden verduidelijkt. Het ligt in de lijn der verwachting dat de Criticial Medicines Act op deze punten zal voortbouwen. Die verordening bevindt zich momenteel nog in de triloogfase.

Naast de Europese lijst kritieke geneesmiddelen bestaat er ook een ‘long list’ met geneesmiddelen die door de lidstaten als kritiek kunnen worden aangemerkt. In Nederland hebben we sinds november 2024 de Nederlandse lijst van kritieke geneesmiddelen (onder coördinatie van het LCG). Kamerleden vreesden dat deze nationale lijst zou worden gebruikt voor Europese verplichtingen voortvloeiend uit de Europese lijst. Voormalig minister Van Hijum benadrukte echter dat in de onderhandelingen is afgesproken dat de verschillende lijsten naast elkaar bestaan. Wel waarschuwde hij dat dit kan leiden tot administratieve complexiteit. Mocht de nationale lijst alsnog dienen als basis voor de Europese long list, dan zal de Nederlandse lijst worden ingekort om onevenredige regeldruk te voorkomen.

De wetsartikelen over de Europese lijst kritieke geneesmiddelen en de kwetsbaarheidsanalyses gaan direct bij inwerkingtreding in. De verplichtingen voor marktvergunningshouders treden na 6 maanden in werking. Tot slot wordt van lidstaten verwacht dat zij een eigen website opzetten voor de nationale monitoring van tekorten, die moet kunnen samenwerken met het ESMP. Ook deze verplichting zal na 6 maanden ingaan. Minister Hermans vreest dat de implementatietermijn voor zowel voor overheids- als veldpartijen erg kort zal zijn, en vindt het daarom belangrijk om veldpartijen goed te informeren en voor te bereiden. Hoe dit alles wordt gedaan, zal later duidelijk worden.

Vrijwillige solidariteitsmechanisme

Sinds oktober 2023 bestaat er een vrijwillig solidariteitsmechanisme (VSM), dat lidstaten in staat stelt om melding te maken van een tekort. Andere lidstaten kunnen vervolgens aanbieden om (een deel van) hun voorraad aan de lidstaat met het tekort te verstrekken. Hoewel het VSM niet in het Raadsmandaat werd genoemd, is het toch in de compromistekst terechtgekomen.Het EMA coördineert de daadwerkelijke herverdeling van het geneesmiddel, waar nodig in overleg met de marktvergunningshouder.

Tijdens de pilotfase van het VSM gaf het kabinet aan dat het VSM voor Nederland waarschijnlijk weinig toegevoegde waarde heeft, behalve bij middelen die in handen zijn van de overheid, zoals vaccins. Het grootste gedeelte van de geneesmiddelenvoorraad in Nederland is namelijk eigendom van commerciële partijen, waardoor hun medewerking vereist is bij een eventuele herverdeling. Ondanks aanvankelijke twijfels, bleek ook Nederland het VSM te hebben ingeschakeld om een tekort aan etoposide op te lossen.

2. Innovatie en flexibele beoordelingsprocessen

Data- en marktbescherming innovatieve geneesmiddelen

De herziene Richtlijn introduceert een getrapt systeem van data- en marktbescherming om zo gericht innovaties aan te jagen. Voor innovatieve geneesmiddelen treden er geen wezenlijke veranderingen op ten opzichte van het Raadsmandaat. Dit betekent dat er in de basis 8 jaar databescherming en 1 jaar marktbescherming geldt, waarbij maximaal 2 jaar aan extra marktbescherming kan worden verdiend. Zo kan er 12 maanden bescherming worden verdiend door te voldoen aan één van de volgende specifieke voorwaarden:

• het middel voorziet in een UMN; of
• het geneesmiddel bevat een nieuwe werkzame stof, en
  • er vergelijkende klinische studies zijn gedaan (die een relevante en evidence based comparator gebruiken conform het advies van het EMA) én het geneesmiddel als eerste, of binnen 90 dagen nadat het al op de markt is gebracht buiten de EU, op de Europese markt komt; of
  • het geneesmiddel een nieuwe werkzame stof bevat en er vergelijkende klinische studies zijn gedaan (die een relevante en evidence based comparator gebruiken conform het advies van het EMA) én klinische studies zijn in meer dan een lidstaat uitgevoerd; of
  • vergelijkende klinische studies zoals in bovenstaande punten niet mogelijk zijn, het geneesmiddel een nieuwe werkzame stof bevat, en de klinische studies in meer dan één lidstaat zijn uitgevoerd én het geneesmiddel als eerste, of binnen 90 dagen nadat het al op de markt is gebracht buiten de EU, op de Europese markt komt.

Naast de maximaal toegestane 24 maanden extra marktbescherming. kan een geneesmiddel nog eenmalig 12 maanden aanvullende marktbescherming verdienen:

• voor één of meer indicaties met een significante klinische meerwaarde ten opzichte van bestaande geneesmiddelen.

Repurposed geneesmiddelen (bestaande geneesmiddelen met een nieuwe therapeutische indicatie) krijgen 4 jaar databescherming.

Van de nationaal bevoegde autoriteiten wordt verwacht dat zij een website opzetten die overzicht biedt wat betreft de markt- en data-exclusiviteit voor nationaal geautoriseerde middelen.

Marktexclusiviteit weesgeneesmiddelen

Voor weesgeneesmiddelen treedt er een aantal wijzigingen op in het exclusiviteitskader. Allereerst wordt er in de voorgestelde Verordening niet langer gesproken van weesgeneesmiddelen voor een UMN, maar van ‘breakthrough weesgeneesmiddelen’. Naast deze taalkundige wijzing treden er ook veranderingen op in het exclusiviteitskader voor specifiek deze categorie weesgeneesmiddelen:

• 11 jaar marktexclusiviteit voor een ‘breakthrough weesgeneesmiddel’. Een dergelijk middel wordt zo aangemerkt wanneer het een aandoening voorkomt, diagnosticeert of behandelt waarvoor geen andere methode van preventie, diagnose of behandeling in de EU is goedgekeurd, en wanneer het leidt tot een klinisch relevante vermindering van morbiditeit of mortaliteit voor de betreffende patiëntengroep.
• 9 jaar marktexclusiviteit voor overige weesgeneesmiddelen
• 4 jaar marktexclusiviteit voor ‘well-established’ weesgeneesmiddelen

Ook voor weesgeneesmiddelen is er vervolgens een getrapt systeem van marktexclusiviteitsbeloningen:

• + 12 maanden voor registratie van een nieuwe weesindicatie met hetzelfde oorspronkelijke weesgeneesmiddel. Dit mag maximaal 2 keer, en moet minimaal 2 jaar voor verloop van de initiële marktexclusiviteit zijn ingediend.

Het exclusiviteitskader voor weesgeneesmiddelen is al sinds 2015 onderwerp van het debat. Zo pleitten opeenvolgende Nederlandse ministers voor een aanpassing op Europees niveau. Uiteindelijk liet voormalig minister Kuipers optekenen dat de huidige aanpassing in exclusiviteit voor weesgeneesmiddelen specifiek is gedaan om evergreening tegen te gaan. Huidige minister Hermans schrijft hierover niets, maar laat wel weten positief te staan tegenover dit gedeelte van het akkoord, omdat het de ontwikkeling zal sturen richting weesmiddelen die voorzien in een UMN. Overigens moet wel de kanttekening worden geplaatst dat er geen aanspraak mag worden gemaakt op extra jaren exclusiviteit indien het ook daadwerkelijk voldoet aan een UMN, zoals omschreven in de voorgaande paragraaf. Dit zit al verdisconteerd in de langere exclusiviteit.

De aanpassingen van de beschermings- en exclusiviteitskaders stuitten vanuit de industrie logischerwijs op de meeste weerstand. De huidige wetgeving biedt namelijk een langere basisbescherming van 8 jaar (databescherming) + 2 (marktbescherming) (+ 1 (nieuwe indicatie(s))). Zo stelt de VIG dat het ondernemersrisico groter wordt, omdat de sector investeringen plant met een tijdshorizon van 12-15 jaar. Ook hollandbio spreekt over deze aanpassing als een onzekerheid die extra uitdagingen voor bedrijven veroorzaakt.

Op het moment dat het voorstel werd opgetuigd en een deel van de onderhandelingen onderweg waren, speelde de huidige geopolitieke onzekerheid nog veel minder. In dat licht is het begrijpelijk dat de oorspronkelijke hervormingsambities vooral gericht waren op het verhogen van de toegankelijkheid, het reduceren van marktfragmentatie en het stimuleren van innovatie, en minder op strategische autonomie of economische veiligheidsvraagstukken. Sindsdien is de internationale context echter drastisch veranderd. Waar de discussie aanvankelijk vooral draaide om betaalbaarheid en gelijke patiëntentoegang, is er nu een duidelijke verschuiving zichtbaar richting het beschikbaar houden van innovatie. In het Commissievoorstel was de basisbescherming dan ook veel korter. Dat er uiteindelijk ‘maar’ 1 jaar aan marktbescherming is afgegaan (en het mogelijk is om er meer bij te krijgen), wordt dan ook toegeschreven aan dit veranderde wereldbeeld.

Verplicht op de markt brengen van geneesmiddelen (Artikel 56a)

De herziene Richtlijn bevat een aantal bepalingen die moeten bijdragen aan een bredere beschikbaarheid en betere leveringszekerheid van innovatieve geneesmiddelen. Deze maatregelen grijpen rechtstreeks in op het exclusiviteitsstelsel en moeten zorgen voor een gelijkere toegang tot nieuwe behandelingen in de verschillende lidstaten.

Op basis van Artikel 56a kan een lidstaat de marktvergunningshouder verzoeken om een geneesmiddel daadwerkelijk op de markt te brengen, waarbij de fabrikant een vergoedingsdossier moet indienen, een ‘roll-out plan’ moet opstellen en te goeder trouw moet samenwerken met de aanvragende lidstaat. Lidstaten kunnen 1 jaar na de start van de databescherming zo’n verzoek indienen. Als een bedrijf hier vervolgens niet binnen 3 jaar aan voldoet (“within the limits of their responsibility” een niet nader uitgewerkte clausule die bedrijven moet beschermen tegen onredelijke inzet van dit artikel) vervalt in die betreffende lidstaat de marktbescherming. Ook kan de nationale autoriteit (in Nederland het ZIN) al na 6 jaar van de databeschermingsperiode beginnen met het beoordelen van biosimilars of generieke varianten op het geneesmiddel. Het is wel zo deze geneesmiddelen pas na afloop van de volledige databeschermingsperiode daadwerkelijk op de markt mogen komen. Ook geldt dat de 20-jarige octrooibescherming op het molecuul en/of eventuele Supplementary Protection Certificates (SPC’s) verlopen moeten zijn, aangezien die niet vanuit de farmaceutische wetgeving worden gereguleerd.

Bolar-vrijstelling

De Bolar-vrijstelling bestaat in de huidige regelgeving en maakt het voor generieke geneesmiddelen en/of biosimilars mogelijk om alvast de benodigde studies en trials uit te voeren ter voorbereiding van de aanvraag voor marktautorisatie, voorafgaand aan het verstrijken van bescherming door een octrooi of SPC. In de voorgestelde Richtlijn wordt deze vrijstelling uitgebreid. Fabrikanten mogen nu niet alleen werken aan dossieropbouw, maar ook alvast voorbereidingen treffen voor nationale HTA-beoordelingen en vergoedingsbesluiten. Bovendien worden ze toegestaan om deel te nemen aan aanbestedingen, zolang dit niet leidt tot de daadwerkelijke verkoop voordat de bescherming is verlopen.

EFPIA noemt deze verruiming een uitholling van het Europese Intellectual Property-kader (IP), en stelt dat het waarschijnlijk zal leiden tot meer rechtszaken en minder voorspelbaarheid (voor patiënten). Tegelijkertijd past de aanpassing bij de focus op biosimilars, die bovendien via de voorgestelde Biotech Act I concrete stimuleringsmaatregelen zouden kunnen krijgen. Samen met de verwachte toename van patentverlies bij biologicals, kan de nieuwe Bolar-exemption dus een flinke boost betekenen voor biosimilars. Het is dan ook niet voor niets dat ontwikkelaars van deze geneesmiddelen ‘gouden tijden’ voorspellen.

Regulatory sandboxes

De Nederlandse regering is gedurende het wetgevingsproces voorstander geweest van de introductie van regulatory sandboxes. Dit is een gecontroleerde omgeving om te experimenteren met registratie- en reguleringseisen voor innovatieve technologieën en is bedoeld om knelpunten in wetgeving aan te pakken. Hiermee kunnen toezichthouders sneller kennis opdoen over innovatieve technologieën en beter beleid ontwikkelen.

De Commissie zal per geval bepalen of de inzet van een regulatory sandbox gepast is, en besluit hier uiteindelijk ook zelf over via een uitvoeringsbesluit. Het EMA adviseert de Commissie over het opzetten van een sandbox, en is verantwoordelijk voor het ontwikkelen van een gedetailleerd plan. Het opzetten van een regulatory sandbox is alleen mogelijk als het niet mogelijk is het product te ontwikkelen onder de huidige regels vanwege wetenschappelijke uitdagingen of bepaalde kenmerken waarbij gerichte technische aanpassingen noodzakelijk zijn. Ook moet de innovatie wezenlijk positief bijdragen aan de kwaliteit, veiligheid, of werkzaamheid, of een groot voordeel bieden wat betreft de toegang van patiënten tot preventie, diagnose of behandeling.

Het is opvallend dat de minister hier geen woord rept over de bezwaren die Nederland heeft bij het introduceren van deze regulatory sandboxes. In de kabinetsreactie op de Biotech Act I kwam namelijk duidelijk naar voren dat deze proeftuinen gewenst zijn, maar dat ze ook extra capaciteit vragen van nationale autoriteiten wat in de huidige uitvoeringsrealiteit absoluut geen vanzelfsprekendheid is.

Papieren/elektronische bijsluiters

Lidstaten blijven de mogelijkheid behouden om de digitale bijsluiter naar eigen voorkeur in te zetten.Desondanks hebben patiënten altijd recht op een papieren bijsluiter die marktvergunningshouders dan ook moeten kunnen leveren. Marktvergunningshouders mogen bovendien hun besluit om een middel wel of niet te introduceren niet laten afhangen van de voorkeur van het betreffende land om papieren dan wel elektronische bijsluiters te hanteren. Na inwerkingtreding van de Richtlijn zal de Commissie binnen 18 maanden gezamenlijke standaarden ontwikkelen voor het format en de vereiste informatie in de elektronische bijsluiter.

Heruitgifte van geneesmiddelen

De Falsified Medicines Directive wordt al tijden genoemd als sta in de weg voor apotheken om geneesmiddelen die eenmaal zijn meegegeven aan een patiënt niet terug te kunnen nemen en opnieuw te verstrekken. De afgelopen vijf jaar is in Nederland uitgebreid onderzoek gedaan naar de heruitgifte van bepaalde kostbare medicijnen, waaruit blijkt dat heruitgifte onder strikte voorwaarden veilig kan plaatsvinden, verspilling vermindert en aanzienlijke kostenbesparingen oplevert. In de herziene Richtlijn is nu vastgelegd dat dit mogelijk moet worden. Het is opvallend dat de Europese Commissie en het Parlement dit oorspronkelijk niet hadden opgenomen in hun voorstellen, maar dat deze door de Raad ingebrachte bepaling toch overeind is gebleven in het politieke akkoord.

Dat dit voor Nederland een erg belangrijk resultaat is bleek wel toen voormalig minister Bruins zelfs al voorafgaand aan publicatie vol trots op zijn LinkedIn-pagina het onderhandelingsresultaat deelde. Ook de NVZA, KNMP en de Groene Zorg Alliantie zijn erg blij met de mogelijkheid tot heruitgifte. Hoewel deze hosannastemming in de media de boventoon voerde, en er zelfs nogal kort door de bocht werd gesteld dat het in de toekomst mogelijk is om ongeopende medicijnen terug te brengen naar de apotheek, ligt de werkelijkheid een stuk genuanceerder.

Lidstaten behouden de vrijheid om aanvullende voorwaarden te stellen en moeten regels maken over de aansprakelijkheid bij heruitgifte. Wel moeten zij de Commissie actief moeten informeren over hun nationale regels, de categorieën geneesmiddelen waarvoor heruitgifte wordt toegestaan, eventuele extra veiligheidsmaatregelen en welke apotheken bevoegd zijn dit te doen. Het zal waarschijnlijk minimaal drie jaar duren voordat de nieuwe wetgeving in Nederland is geïmplementeerd en tot die tijd blijft onduidelijk op welke geneesmiddelen en apotheken de nieuwer Richtlijn precies van toepassing zal zijn. Wel is duidelijk dat heruitgifte in eerste instantie alleen mogelijk zal zijn voor dure geneesmiddelen die via ziekenhuisapotheken worden verstrekt.

Milieurisicobeoordeling

Het nieuwe politieke akkoord versterkt de eisen rondom milieurisicobeoordeling (environmental risk assessment, ERA) voor geneesmiddelen. Voortaan wordt een ERA een verplicht onderdeel van elke aanvraag voor een handelsvergunning en moeten fabrikanten aangeven of geneesmiddelen onder een aantal zogeheten ‘Zeer zorgwekkende stoffen’ (ZZS) vallen. Daarnaast moeten zij direct duidelijke maatregelen voorstellen om mogelijke milieurisico’s te beperken. Voor geneesmiddelen die genetisch gemodificeerde organismen (ggo’s) bevatten, wordt de ERA gelijktijdig uitgevoerd met de EMA-beoordeling voor markttoelating. Ook de inzet van deze middelen in internationale klinische studies wordt centraal door het EMA gecoördineerd, om zo administratieve lasten te verlagen.

Hoewel het uitgangspunt is dat een handelsvergunning kan worden geweigerd wanneer de ERA onvolledig is, laat het akkoord ruimte om in uitzonderlijke gevallen een ERA pas na registratie te voltooien.De fabrikant moet dan wel overtuigend onderbouwen waarom dat nodig is en verplicht aantonen dat de resterende risico’s na toelating alsnog worden onderzocht en gemitigeerd. Lidstaten kunnen bovendien blijven terugvallen op bestaande uitzonderingsclausules, bijvoorbeeld voor compassionate use-programma’s waarbij de milieurisicobeoordeling nog niet volledig afgerond is.

De minister is kritisch op deze uitzonderingsclausules, maar vindt dat het akkoord een duidelijke verbetering vormt ten opzichte van de huidige wetgeving. Het akkoord maakt de mogelijkheid om een ERA na registratie te voltooien weliswaar nog steeds mogelijk, maar in beperktere vorm dan in eerdere voorstellen: de rol van de toezichthouders is versterkt, waardoor de milieurisicobeoordeling in de praktijk beter wordt geborgd.

Wat verder goed in de gaten moet worden gehouden, is hoe deze bepalingen in de toekomst samenhangen met de Biotech Act. Hierin wordt voorgesteld om bepaalde ggo’s uit te zonderen van een ERA. De voorgestelde categorieën zijn volgens het kabinet te ruim en interpretatiegevoelig, waardoor toepassingen met reële milieurisico’s mogelijk buiten de toets zouden vallen. Dat raakt direct aan het Nederlandse voorzorgsprincipe, waarop het huidige ggo-beleid is gebaseerd. Hierdoor is de veiligheid voor mens en milieu onvoldoende geborgd. Nederland zal in de onderhandelingen dus inzetten op scherpere definities en een striktere afbakening van vrijstellingen, zodat potentieel risicovolle toepassingen onder het bestaande toetsingskader blijven vallen.

Efficiëntere beoordelingsprocessen

Het kader voor de inzet van gefaseerde beoordelingen bij EMA-autorisatie wordt verbreed. Er is gekozen om dit mogelijk te maken voor:

• geneesmiddelen die een serieus therapeutisch voordeel bieden bij chronische, ernstige en levensbedreigende aandoeningen;
• geneesmiddelen die een acute bedreiging voor de gezondheid (public health emergency, PHE) bezweren
• prioritaire antimicrobiële middelen, naargelang WHO– of EU-classificatie

Daarnaast zal een handelsvergunning nu in principe voor onbepaalde tijd worden afgegeven, wat verlengingsprocedures scheelt. Ook is het voor generieken en biosimilars niet meer nodig om risicomanagementplannen in te dienen, omdat die al zijn ingediend voor het referentieproduct. Voor (bio)hybride geneesmiddelen wordt de vereiste inhoud van het risicomanagementplan beperkt tot de verschillen met het referentieproduct. De CHMP zal in het vervolg bovendien haar beoordeling verkorten van 210 naar 180 dagen, en in het geval van een geneesmiddel met hogere maatschappelijke waarde zelfs naar 150 dagen.

Minister Hermans erkent dat een en ander een hoge werklast voor de bevoegde autoriteiten zal geven, maar dat het alles bij elkaar zorgt voor de inzet op voorspelbare, uitvoerbare en proportionele wetgevingskaders.

3. Weerbaarheid

Tijdelijke noodhandelsvergunningen

De Commissie kan in de toekomst tijdens (door de Commissie afgekondigde) PHE’s een tijdelijke noodhandelsvergunning (TEMA) te verlenen voor niet-geautoriseerde geneesmiddelen. Zo’n vergunning kan worden afgegeven wanneer de directe beschikbaarheid van een geneesmiddel zwaarder weegt dan het risico dat nog niet alle gegevens over kwaliteit, veiligheid en werkzaamheid beschikbaar zijn. De TEMA geldt uitsluitend gedurende de crisis.

Uit de Nederlandse ervaring met toelatingen tijdens de COVID‑19‑pandemie blijkt echter dat zorgverleners terughoudend zijn met het gebruik van middelen waarvan de werkzaamheid en veiligheid nog niet volledig zijn beoordeeld. Daarom is het volgens de minister positief dat het compromis uit het Raadsmandaat is behouden: fabrikanten moeten verplicht ook een aanvraag voor een voorwaardelijke handelsvergunning indienen. Dit draagt bij aan het vertrouwen van behandelaren en wordt door Nederland als een belangrijke verbetering gezien.

Daarnaast stelt minister Hermans dat de Commissie oorspronkelijk de bevoegdheid van lidstaten wilde beperken om, naast TEMA-middelen, ook ongeregistreerde geneesmiddelen in te zetten. In het voorlopig politiek akkoord is vastgelegd dat lidstaten deze mogelijkheid behouden wanneer een TEMA-geneesmiddel niet volstaat, waardoor in uitzonderlijke situaties alsnog een nog niet-geregistreerd middel kan worden ingezet. Opgemerkt moet worden dat de Commissie nooit heeft beoogd om deze ruimte voor lidstaten weg te nemen; de uitzonderingsgrond was al aanwezig in zowel het Commissievoorstel als in eerdere afspraken.

Dwanglicenties

Overheden hebben op basis van het Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights (TRIPS)-verdrag de mogelijkheid om een dwanglicentie te verlenen. In dit verdrag zijn afspraken gemaakt over de minimale bescherming die landen moeten bieden voor intellectuele eigendomsrechten zoals merken en octrooien. Hierin staat ook de uitzonderlijke maatregel dat een bedrijf of organisatie toestemming krijgt een gepatenteerde uitvinding te gebruiken zonder dat de octrooihouder daar vooraf mee instemt. Deze mag alleen worden ingezet wanneer daarvoor een zwaarwegend algemeen belang is en de gebruiker van de dwanglicentie betaalt daarbij een redelijke vergoeding aan de octrooihouder.

Een dwanglicentie kan weliswaar het octrooi doorbreken, maar heeft geen invloed op de aanvullende regulatoire bescherming. Daardoor heeft een dwanglicentie in de praktijk vaak slechts een beperkt effect op de daadwerkelijke beschikbaarheid van geneesmiddelen. Tegen die achtergrond is steun ontstaan voor een voorstel om de reikwijdte van de dwanglicentie uit te breiden, zodat de regulatoire bescherming tijdens de looptijd van een dwanglicentie tijdelijk wordt opgeschort. De Commissie stelde aanvankelijk voor om deze opschorting alleen toe te staan tijdens volksgezondheidscrises, maar het TRIPS‑verdrag biedt lidstaten aanzienlijk meer ruimte om dwanglicenties in te zetten, ook buiten crisissituaties. De Raad pleitte daarom voor een breder toepassingskader.

In het voorlopig politiek akkoord is gekozen voor een middenweg. Dwanglicenties blijven gekoppeld aan crises, maar niet langer uitsluitend aan gezondheidscrises. Zij kunnen worden ingezet tijdens omstandigheden die vallen onder een nieuw Europees “Union crisis or emergency mechanism” dat toeziet op pandemieën en andere ernstige verstoringen zoals problemen in de handel of essentiële bevoorrading. Deze bredere Europese insteek sluit aan bij de mogelijkheden die het TRIPS-verdrag lidstaten biedt. Nederland staat daarom positief tegenover deze uitkomst: het creëert meer handelingsruimte wanneer de beschikbaarheid van cruciale producten in het geding komt, zonder dat de inzet van dwanglicenties onbeperkt wordt.

Bestrijding antimicrobiële resistentie

Transferable Exclusivity Voucher

Om de ontwikkeling van nieuwe antimicrobiële middelen een impuls te geven, introduceert de EU een instrument waar langdurig en stevig over is gediscussieerd: de transferable exclusivity voucher (TEV). Met deze vouchers wil de EU farmaceutische bedrijven prikkelen om te investeren in nieuwe antibiotica, een domein waar traditionele marktwerking vaak tekortschiet. De Commissie wilde aanvankelijk 10 van deze vouchers beschikbaar stellen, maar veel lidstaten (waaronder Nederland) vonden het financiële risico daarvan te groot. Een TEV kan namelijk worden ingezet voor een ander, mogelijk zeer winstgevend geneesmiddel, dat daarmee een extra jaar data‑bescherming krijgt. Om de onvoorziene financiële impact te beperken, is uiteindelijk gekozen voor een kleiner pakket met strengere voorwaarden. Zo zijn de eisen voor het verkrijgen en overdragen van een TEV aangescherpt en kunnen er in totaal nog maar 5 TEVs worden uitgegeven binnen een periode van 15 jaar.

Vereisten en voorwaarden aan een TEV

• De aanvraag voor Europese marktautorisatie van het nieuwe antimicrobiële middel mag niet later dan 180 dagen na een aanvraag elders in de wereld worden ingediend.
• De fabrikant moet aantonen te beschikken over voldoende productie‑ en leveringscapaciteit om aan de behoeften van de EU‑markt te voldoen.
• Er moet transparantie worden geboden over de financiering van het onderzoek dat heeft geleid tot de ontwikkeling van het antimicrobiële middel.
• De voucher mag worden overgedragen aan een andere fabrikant, maar is alleen toegestaan in het 5e of 6e jaar van de data‑bescherming van het middel waarop de TEV wordt ingezet.
• De EU‑omzet van dat middel mag in geen van de vier jaren voorafgaand aan de overdracht van de TEV hoger zijn geweest dan € 490 miljoen.

Na marktautorisatie onderzoekt de MSSG direct of het middel moet worden opgenomen op de EU-lijst van kritieke geneesmiddelen. De Nederlandse minister steunt deze voorwaarden omdat ze de financiële risico’s aanzienlijk beperken.

Receptplicht

Verder gaat de minister in op de reikwijdte van de receptplicht voor antimicrobiële middelen. De Commissie wilde het risico op AMR zo veel mogelijk inperken en stelde daarom voor de receptplicht toe te passen op alle antimicrobiële middelen. Het voorlopig politiek akkoord gaat echter minder ver. De receptplicht wordt beperkt tot antimicrobiële middelen waarbij daadwerkelijk sprake is van een risico op resistentievorming bij ongecontroleerd gebruik.

De minister is hier blij mee, omdat dit flinke administratieve lasten in het zorgstelsel voorkomt. In de overwegingen bij de Richtlijn wordt bijvoorbeeld genoemd dat lidstaten op deze manier antibiotica voor topisch gebruik buiten de receptplicht zouden moeten kunnen houden. Toch is het de vraag of met deze vergaande bevoegdheid van lidstaten voldoende wordt gewaarborgd dat antimicrobiële middelen met een hoog resistentierisico onder de receptplicht zullen vallen.

Vrijwillig abonnementsmodel

Wat minister Hermans niet benoemt in haar brief, maar niettemin relevant is, is dat de Verordening lidstaten de mogelijkheid biedt om via een vrijwillig abonnementsmodel gezamenlijk nieuwe antimicrobiële middelen in te kopen.[29] Lidstaten kunnen daarbij meerjarig abonnementen afsluiten voor specifieke antibiotica, waardoor het ook wel ‘het Netflix-model’ wordt genoemd. Hoewel het model Europees wordt gefaciliteerd, blijft het gebruik volledig vrijwillig. Lidstaten bepalen zelf of zij deelnemen en op welke wijze zij de regels toepassen binnen hun nationale systemen.

Het kernprincipe is ‘delinkage’, oftewel de vergoeding aan de fabrikant staat los van de hoeveelheid verkochte producten. Fabrikanten ontvangen dus een vaste vergoeding voor het beschikbaar houden van een antimicrobieel middel, ook wanneer het middel in de praktijk beperkt wordt ingezet. Dit is van groot belang omdat overmatig gebruik resistentievorming in de hand werkt, terwijl gering gebruik ertoe leidt dat bedrijven onvoldoende financiële prikkels krijgen om nieuwe middelen te ontwikkelen. Door middel van meerjarige abonnementen en vooraf afgesproken leveringsgaranties wordt een stabiele toevoer aan lidstaten gewaarborgd, terwijl het financiële risico voor producenten wordt verkleind.

---