Prinsjesdag 2025: Beleidsarme begroting dreigt Nederland in stilstand te houden

Waar Prinsjesdag 2024 nog in het teken stond van het nieuwe regeerprogramma, is dat dit jaar anders. In plaats van de verwachte verdiepingsslag die destijds nog miste, blijft de voortgang op een aantal belangrijke dossiers beperkt. De Koning benadrukte in zijn Troonrede dan ook dat dit parlementaire jaar nog meer dan anders geldt ‘dat de polsstok van het regeringsbeleid niet verder reikt dan u toestaat’. Deze uitspraak is veelzeggend voor de geringe slagkracht die het huidige kabinet nog heeft. Wel werd onlangs het AZWA ondertekend, met de toezegging dat de financiering van de gemaakte afspraken een plek zou krijgen in de begroting.

Miljoenennota en Macro Economische Verkenning 2026

Een van de weinige overgebleven ministers op eigen post is minister Heinen van Financiën. Hij mocht voor de tweede keer het koffertje met de Miljoenennota (pdf) en Rijksbegroting overhandigen aan de Kamer. Waar normaal gesproken druk wordt geschreven over de inhoud van de gelekte stukken, ging het nu merendeels over het geringe aantal besluiten dat dit kabinet neemt. Het politieke vertrouwen bevindt zich intussen op een historisch dieptepunt doordat de politiek vooral met zichzelf bezig is, niet in staat is tot samenwerking en problemen niet oplost.

Dit gebrek aan slagkracht komt eveneens terug in de Macro Economische Verkenning 2026 (MEV) (pdf). Er zijn weinig verschuivingen te zien ten opzichte van de eerder verschenen concept-MEV (pdf) afgelopen juli. Het overheidstekort is in 2025 1,9% van het bbp, een kleine verbetering in vergelijking met de juli-raming; wat samenhangt met het doorschuiven van de geplande uitgaven. In 2026 blijft het tekort dan ook gelijk aan de eerdere raming op 2,7% van het bbp.

Opvallend genoeg vallen de effecten op de Nederlandse economie door de geopolitieke spanningen vooralsnog mee. Die groeit namelijk gematigd, dankzij stijgende koopkracht en overheidsbestedingen. Ondanks de hoge mate van onzekerheid, blijft de consument dus de portemonnee trekken. De inflatie daalt, net als de loongroei. De lonen blijven wel iets harder groeien dan de inflatie om werknemers  te compenseren voor de veel hogere inflatie van de afgelopen jaren.

De uitgavengroei aan zorg en sociale zekerheid loopt de komende jaren op, deels door vergrijzing. Op de middellange termijn betekent dit hogere overheidsuitgaven, maar ook die houden gelijke tred met de bbp-groei. Er zijn echter ook zorgen over de (middel)lange termijn (pdf). Voor het verdienvermogen zijn scherpere beleidskeuzes nodig. Het beleid van de afgelopen jaren stimuleerde vooral consumptie, maar de maatschappij staat voor grote uitdagingen. Deze uitdagingen leggen beslag op schaarse middelen als arbeid, fysieke ruimte, het milieu en financiering. Doordacht investeringsbeleid moet dit het hoofd bieden.

De Raad van State is kritisch op de Miljoenennota. Dit adviesorgaan toetst de begroting aan de Europese en nationale begrotingsregels en concludeert dat Nederland in 2025 en 2026 voldoet aan de normen van de zogeheten correctieve arm van het Stabiliteits- en Groeipact, maar niet aan het uitgavenpad van de preventieve arm op de middellange termijn. Dit wil zeggen dat het kabinet stappen heeft gezet om de overheidsfinanciën te beheersen,  maar dat deze niet voldoende zijn om de houdbaarheid structureel te borgen. Door het oprekken van regels en het verschuiven van bedragen tussen posten en jaren is de begroting weliswaar sluitend, maar ontbreekt transparantie over hoe, wanneer en door wie maatregelen worden gefinancierd.

Grootste uitgavenposten

In totaal zijn de overheidsuitgaven voor 2026 begroot op € 486,3 miljard: een groei van 29,3 miljard (6,4%) ten opzichte van de begroting van 2025. Sociale zekerheid neemt afstand van de zorg als grootste uitgavenpost, met € 124,7 miljard tegenover € 119,5 miljard. Vorig jaar was het verschil tussen deze posten maar € 0,3 miljard. Net als altijd zijn zij samen goed voor de helft van de overheidsuitgaven. Hoewel minister Heinen begrotingsdiscipline predikt, is het financieringstekort € 3 miljard hoger dan vorig jaar (€ 34,9 miljard).

Figuur 1: Belangrijkste uitgaven van het Rijk 2026

Bron: Rijksoverheid

In vogelvlucht door de VWS-begroting

Ingezoomd op de VWS-begroting (pdf) valt te zien dat het ministerie het komende jaar bijna € 40 miljard uit te geven heeft. Voorheen stonden de grootste uitgavenposten onder artikel 2 (Curatieve Zorg) en 3 (Langdurige zorg en ondersteuning), maar die zijn nu verplaatst naar artikel 8 (Tegemoetkomingen en Rijksbijdragen). Het gaat hier om Rijksbijdragen, geld dat de overheid stort in het Zorgverzekeringsfonds (Zvf) en Fonds langdurige zorg (Flz). Deze bedragen zijn geen feitelijke uitgaven maar een administratieve boeking in de begroting, waardoor de Tweede Kamer ze niet kan aanpassen. Door de overheveling zijn alle administratieve posten nu samengebracht in één artikel.

Tabel 1: Begroting VWS 2026

Bron: Rijksoverheid, VWS

Zorgverzekering

Er is in de maatschappij en tussen politieke partijen veel te doen over het eigen risico. Voor 2026 blijft dit gelijk op € 385, maar het kabinet was van plan om het in 2027 te verlagen naar € 165. Het is nog maar de vraag of deze verlaging doorgaat, gezien de aankomende verkiezingen en de uiteenlopende standpunten van politieke partijen. Toch is de verlaging van het eigen risico en de verwachte intensivering in de zorgvraag (en kosten) meegenomen in de begroting, niet in het minst omdat zorgpartijen het lot van het AZWA aan die verlaging hadden verbonden.

De premie stijgt in 2026 mondjesmaat met ongeveer € 3 per maand naar € 159. De zorgtoeslag stijgt eveneens zeer beperkt met € 1 tot € 2 per maand. De zorglasten per volwassene schieten echter flink  omhoog (figuur 2) met € 362 per jaar (€ 30 per maand). Deze groei wordt gecompenseerd met de overgebleven € 2,4 miljard vanuit het Zvf. Dit overschot is mede doordat de inkomens zijn gestegen, waardoor de opbrengsten van inkomensafhankelijke bijdrage voor werkgevers hoger zijn dan verwacht. Voor 2027 moet echter rekening worden gehouden met een veel scherpere stijging van de zorgpremie.

Figuur 2: Lasten per volwassene aan zorg

Bron: Begroting VWS

Financiering van AZWA-afspraken

Met het ondertekenen van het AZWA bestond er nog enig voorbehoud of het beloofde geld daadwerkelijk terug zou komen in de begroting. Het korte antwoord luidt ‘ja’, maar doordat ook hier druk wordt geschoven in gelden en posten, kan niet tot achter de komma worden achterhaald uit welk potje élk beloofde bedrag achter de set aan afspraken staat.

Initieel was het grootste breekpunt voor ondertekening van het AZWA de oplopende zorgvraag  bij de halvering van het eigen risico. Doordat is afgesproken dat er in sommige sectoren geen volumegroei mag plaatsvinden, leidde dit tot zorgen over financiële dekking. Dit is via het AZWA ondervangen met zogeheten remgelden (€ 2,3 miljard), maar die moesten nog wel terugkomen in de begroting. Deze gelden maken alsnog effectieve volumegroei mogelijk.

De afspraken die via de overheid worden gefinancierd lopen globaal via twee routes:

• Transformatiemiddelen IZA
• Remgelden

Vanuit de oorspronkelijke pot met IZA-transformatiemiddelen (€ 2,2 miljard) is € 346 miljoen overgeheveld naar het financieren van ‘AZWA-afspraken’. Daarnaast is er € 400 miljoen vanuit de remgelden bestemd voor ‘doorbraakmiddelen voor het AZWA’. Deze zijn specifiek voor arbeidsbesparende projecten, waarbij AI, MedTech en hulpmiddelen nadrukkelijk aandacht krijgen. Criteria en governance hiervoor moeten nog worden uitgewerkt. De methodiek rondom de doorbraakmiddelen is nog nieuw, ook omdat investeringsplannen nog moeten worden gemaakt. De komende jaren wordt dan bekeken wat effectief is. Dit alles zal in 2027 ingaan.

In 2026 wordt er € 125 miljoen uitgegeven ter voorbereiding van de uitvoering van het AZWA, onder andere voor opleidingen, doorbraakprojecten die regeldruk verminderen, het opzetten van een vaccinatiecampagne gordelroos en overbruggingsmiddelen tussen het IZA, GALA en AZWA voor gemeenten.

Overige bijzonderheden

Zoals verwacht zijn ook in de VWS-begroting geen grote beleidskeuzes gemaakt. Dit blijkt alleen al uit de omvang van het document, dat bijna 100 pagina’s kleiner is dan de VWS-begroting van vorig jaar.

Voor geneesmiddelen en MedTech zijn er eveneens beduidend minder bedragen te vinden. Toch hebben we een aantal opvallende zaken op een rij gezet:

Geneesmiddelen

• Er is € 35,2 miljoen als extra impuls voor de voorraadopbouw van kritieke geneesmiddelen bij volgesorteerde groothandels. Dit ligt fors hoger dan de € 7,4 miljoen van afgelopen jaar. Hier is dus duidelijk meer prioriteit aan gegeven.
• Voor het monitoren van vraag en aanbod essentiële geneesmiddelen is € 3,1 miljoen opgenomen voor het LCG, dit is € 0,7 miljoen lager dan in 2025.
• Het kabinet beperkt de aanspraak op zelfzorggeneesmiddelen in de Zvw via de pakketmaatregel geneesmiddelen, en verwacht hiermee vanaf 2027 jaarlijks € 70 miljoen te besparen.
• Voor het programma Medicatieoverdracht is in 2026 € 41 miljoen beschikbaar, tegenover € 27,5 miljoen In 2025. Dit jaar bleek nog dat medicatieveiligheid onvoldoende wordt geborgd, vooral door gebrekkige digitale gegevensuitwisseling.
• Voor VIPP Farmacie is € 6,6 miljoen begroot.
• Door middel van amendement-Bushoff is er € 0,8 miljoen gereserveerd voor het behoud van het Geneesmiddelenbulletin.
• Het budget van het Zorginstituut was in de begroting van vorig jaar al flink verminderd. Dit is in lijn gebleven met vorig jaar. In 2026 is er nagenoeg € 86 miljoen begroot, wat stapsgewijs terugloopt naar € 72 miljoen in 2030. Dat zal waarschijnlijk niet zonder gevolgen blijven voor de ZIN-capaciteit.

Het besparingsverlies dat de afgelopen jaren is ingeboekt vanwege het afstellen van de GVS-modernisering, is van de begroting verdwenen. Dit ondanks dat deze post vorig jaar nog tot en met 2029 was ingeboekt op € 140 miljoen per jaar. De aanpassing van de Wgp door de tijdelijke beleidsregel zou tot en met 2029 € 165,5 miljoen per jaar voor VWS opleveren, maar ook die post is voor de aankomende jaren van de begroting verdwenen. Dit heeft mogelijk te maken met de aangekondigde aanpassingen van deze prijsdrukkende maatregelen. Toch blijft het opvallend, omdat een nieuw kabinet hierover besluiten moet nemen en tot die tijd nog altijd sprake is van een besparing(sverlies).

Verder is interessant dat er in 2026 een grote evaluatie van het preferentiebeleid ingepland staat, waarin onafhankelijk inzichtelijk wordt gemaakt wat de effecten zijn van dit beleid. Deze evaluatie wordt apart genoemd, want beleidskeuzes daarop gebaseerd kunnen in de toekomst leiden tot meer of minder uitgaven aan geneesmiddelen.

MedTech

Medische technologie komt in de begroting nauwelijks in cijfers terug, maar wordt vooral in woorden genoemd. Het wordt neergezet als spil in de transformatie naar passende zorg en het belang ervan om arbeidsmarktproblemen aan te pakken wordt vaak onderstreept. Ook wordt de Horizonscan MedTech verder vormgegeven met gebruik van het International Horizon Scanning Initiative.

De Zvw-uitgaven aan hulpmiddelen (extramuraal) zijn in 2026 geraamd op € 2,174 miljard en stijgen licht tot € 2,218 miljard in 2030. Dit is een kleine positieve bijstelling ten opzichte van de begroting vorig jaar. Het programma HI-NL Innovatieve medische hulpmiddelen zal in 2026 nog € 150 miljoen ontvangen vanuit het ZonMw programma voor Curatieve Zorg. Dit was in 2025 nog € 350 miljoen, wordt in 2027 € 300 miljoen en houdt in 2028 op. Ook Goed Gebruik Medische Hulpmiddelenzorg wordt vanuit dit programma bekostigd.

Voor Stimuleringsregeling E-health Thuis (SET) en zijn opvolger de Stimuleringsregeling Technologie in Ondersteuning en Zorg (STOZ) is gezamenlijk € 6,1 miljoen beschikbaar. In totaal is voor het STOZ-programma zo’n € 128 miljoen ingezet en het kabinet verwacht komende jaren incrementele arbeidsbesparende resultaten te zien.

Reacties uit het veld

Zoals elk jaar reageren verschillende (zorg)partijen op de Miljoenennota en de begroting voor het aankomende jaar. Een aantal van de reacties hebben we op een rij gezet:

De KNMP is positief over de aandacht voor beschikbaarheid van geneesmiddelen, net als dat de evaluatie van het preferentiebeleid wordt genoemd. Toch waarschuwt de KNMP voor de effecten van de structurele bijstelling op de uitgaven voor apotheekzorg. Deze zijn naar beneden bijgesteld, maar kan leiden tot onvoldoende ruimte voor loongroei indien zorgverzekeraars dit bijgestelde financiële kader als taakstellend zien. Daarnaast heeft de pakketmaatregel rondom zelfzorgmaatregelen verstrekkende gevolgen voor de omzet van de apotheek, en treft het groepen van kwetsbare burgers onevenredig.

De VIG benadrukt dat het kabinet en de Tweede Kamer zich moeten inzetten voor een aantrekkelijk investerings- en innovatieklimaat. Dat is volgens de brancheorganisatie belangrijk om tot goede en toegankelijke zorg te komen. Het toelatingsbeleid voor innovatieve geneesmiddelen moet daarbij goed worden bekeken, omdat dit voor farmaceuten een belangrijke factor is voor investeringsbeslissingen. Ook gezien de geopolitieke veranderingen en verschuivende machtsverhoudingen is het van belang om investeringen aan te trekken om zo de strategische autonomie te versterken.

Hollandbio vindt dat bijna alle oplossingen blijven steken bij ‘het plakken van pleisters op een gezondheidszorg die zijn beste tijd al heeft gehad’. Het mist de inzet op een zorgsysteem waarin maatwerk de norm is. Wel is het positief over de nadruk op innovatie en het verbeteren van het ondernemersklimaat.

De NVZ onderstreept in haar reactie het belang van het recent gesloten AZWA. Daarnaast benadrukt de vereniging dat doorbraakmiddelen snel beschikbaar moeten komen, zodat ziekenhuizen de ruimte krijgen om te investeren en patiënten sneller toegang kunnen krijgen tot nieuwe behandelingen.

De NFU is kritisch op het uitblijven van structurele investeringen in een weerbare samenleving, preventie, en onderzoek en innovatie. De federatie noemt het bovendien onbegrijpelijk dat het kabinet de ‘ongezonde’ bezuinigingen op deze terreinen niet terugdraait.

Zorgverzekeraars Nederland stelt dat wachtlijsten en personeelstekorten niet verdwijnen door het verlagen van het eigen risico of door extra geld naar ziekenhuizen te sturen. Ze dringen erop aan de komende tijd zeer terughoudend te zijn met grote beloftes en ingewikkelde systeemoplossingen. Volgens de zorgverzekeraars zijn er andere maatregelen nodig die daadwerkelijk helpen de druk op de zorg te verminderen, zoals de concentratie van complexe zorg, de bouw van voldoende woningen voor ouderen, het investeren in een gezonde leefomgeving en het verbeteren van de jeugdzorg.

Nieuw kabinet moet soelaas bieden

Net als in 2023 bevinden wij ons bij deze Prinsjesdag aan de vooravond van nieuwe verkiezingen. Hoewel deze verkiezingen waarschijnlijk vooral in het teken zullen staan van betaalbaar wonen, inclusief eventuele afschaffing van de hypotheekrenteaftrek, bieden de verkiezingsprogramma’s ook inzage in de plannen die de partijen hebben voor de zorg.

Een snelle analyse leert ons dat er een breed besef is over de kwetsbare toekomstbestendigheid van de zorg. Dit komt door de stijgende zorgvraag, onder andere door de (dubbele) vergrijzing en de daarmee gepaard gaande toename in chronische aandoeningen. De personele capaciteit blijft vooralsnog achter bij deze ontwikkelingen. Een knelpunt bij deze verkiezingen zal dan ook zijn de toekomstige bekostiging van de zorg. Willen partijen dit op basis van solidariteit of individuele verantwoordelijkheid inrichten?

Verder is er niet alleen in Nederland, maar ook in Europa veelvuldig aandacht voor het innovatie- en vestigingsklimaat. Eerder liet het kabinet weten aan de norm te willen voldoen dat 3% van het bbp wordt uitgegeven aan R&D, waarbij het randvoorwaarden wil scheppen zodat bedrijven meer gaan investeren. In de begroting werd dit doel dit meermaals benoemd, maar verder dan voornemens is het niet gekomen. Het versterken van het investeringsklimaat vereist maatregelen zoals lagere belastingen en grotere publieke investeringen. Het CPB biedt politieke partijen de mogelijkheid om de budgettaire en economische gevolgen van hun verkiezingsprogramma’s te laten doorrekenen. Deze doorrekeningen verschijnen op 10 oktober.

De aankomende weken houden we u via Axon News op de hoogte van alle ontwikkelingen rondom de relevante thema’s die in verkiezingstijd spelen. Uiteraard maken we eveneens een analyse waarin de verkiezingsprogramma’s dieper onder de loep worden genomen. De huidige peilingen bieden vooralsnog weinig hoop op een snelle formatie. Een nieuw kabinet zal dus uit de startblokken moeten schieten om de opgelopen beleidsimpasses ongedaan te maken…