De Voorjaarsnota, ooit een technische tussenstand in de begrotingscyclus, is dit jaar uitgegroeid tot een politiek steekspel. Minister Agema moest toezien hoe de zorgbegroting als wisselgeld werd ingezet in de onderhandelingen tussen de vier fractievoorzitters. In dit artikel hebben wij de Voorjaarsnota bekeken, en de zorgbegroting in het bijzonder.
De Haagse tegeltjeswijsheid ‘Als je niet aan tafel zit, sta je op het menu’ moet minister Agema de afgelopen weken meermaals door het hoofd zijn geschoten. Bij de gesprekken over de Voorjaarsnota (pdf) zat zij immers niet aan tafel. Ze wist echter dat daar onderhandelaars zaten die hun wensen moesten realiseren binnen de financiële kaders van het regeerprogramma, zoals afgesproken door de vier regeringsfracties. Het geld voor de zaken waarmee de vier partijen willen pronken, moest dan ook worden gevonden door het ergens anders weg te halen. En in dat geval vormt de begroting van de omvang van die van VWS een aantrekkelijk doelwit.
De Voorjaarsnota is traditioneel een technische, tussentijds actualisatie van de ministeriële begrotingen waarmee de Kamer tussentijds vinger aan de pols kan houden. Het dient verder vooral ter voorbereiding van de nieuwe Rijksbegroting die op Prinsjesdag wordt gepresenteerd. Meestal speelt dit proces zich grotendeels buiten het zicht van de camera’s af, als een samenspel tussen het ministerie van Financiën en de andere ministeries.
Dit jaar verliep dat totaal anders. Om te beginnen kreeg de Voorjaarsnota een extra politieke lading, doordat de behandeling van de Rijksbegrotingen gepresenteerd op Prinsjesdag voor de ministeries dit keer moeizaam verliep. Om de begrotingen door beide Kamers goedgekeurd te krijgen moesten er flinke aanpassingen plaatsvinden. Denk aan de felle discussies over de btw-verhoging op cultuur en de bezuinigingen op onderwijs. Voor veel van die ingrepen gold dat de uitwerking volgde in de Voorjaarsnota.
In de discussie over de onderwijsbegroting, zocht de Kamer ruimte binnen de VWS-begroting. Daarmee werd de Voorjaarsnota ineens van groot belang voor de zorg. De besluitvorming hierover hing bovendien als een zwaard van Damocles boven de lopende onderhandelingen over het Aanvullend Zorg- en Welzijnsakkoord (AZWA).
Wat de besluitvorming over de Voorjaarsnota dit jaar verder bijzonder maakt, is de verschuiving van de regie. Die lag niet langer bij de ministeries, maar bij de Kamer. Fractievoorzitters voerden de onderhandelingen alsof het een formatie betrof. Het principe ‘de regering regeert en de Kamer controleert’ werd hier ongeveer omgedraaid; van dualisme was dan ook weinig sprake.
Voorjaarsnota en zorg: geen nieuwe plannen wel extra bezuinigingen
Minister Agema had in aanloop naar de ministerraad duidelijk meer bezuinigingen gevreesd. Na afloop toonde zij zich dan ook vooral opgelucht. Ze benadrukte bovendien dat het een misverstand is dat er € 600 miljoen op haar begroting is bezuinigd. Het zou vooral gaan om middelen die toch niet werden uitgegeven. In Haagse termen heet dat ‘onderuitputting’; in de wijkverpleging blijft bijvoorbeeld al jaren geld op de plank liggen. Dat geld wordt dan voor andere doeleinden ingezet, waarbij wordt volgehouden dat het geen echte bezuiniging betreft: het geld werd immers niet besteed.
Dit is hoe het kabinet redeneert, maar dat is niet hoe bijvoorbeeld V&VN het ervaart. V&VN-voorzitter Bianca Buurman begrijpt niet dat het geld dan niet alsnog naar de wijkverpleging gaat: “Als wij willen dat mensen langer thuis kunnen blijven wonen, dan moeten wij ook investeren in mensen die die zorg geven.” Dat roept de vraag op of het geld niet kán worden uitgegeven, of dat VWS dit min of meer bewust laat gebeuren omdat het goed uitkomt voor het dichten van gaten elders. Wat de verklaring is van een onderuitputting wordt namelijk vaak niet vermeld. Zo hebben wij na rondvragen niemand kunnen vinden die kan uitleggen hoe de € 96 miljoen aan onderuitputting bij apotheekzorg zit.
Geen geld voor pandemische paraatheid, wél echte bezuinigingen
Eerder suggereerde minister Agema dat de korting op pandemische paraatheid mogelijk bij de Voorjaarsnota kon worden teruggedraaid. Dat blijkt niet te zijn gebeurd. Verder zijn er ook nog echte bezuinigingen. Zo wordt de aanspraak op zelfzorggeneesmiddelen beperkt, wat vanaf 2027 € 70 miljoen per jaar moet opleveren. Ook het initiële plan om het eigen risico per behandeling te maximeren, schuift een jaar op: van 2026 naar 2027.
Niet alleen burgers gaan de maatregelen voelen; ook ambtenaren worden geraakt. De komende jaren wordt slechts beperkt inflatiecorrectie toegepast op hun salarissen. Dat is best pijnlijk, omdat het er ook naar uitziet dat er juist harder gewerkt moet worden. Eerder was al besloten dat er 22% moest worden bezuinigd op de kosten van de ministeries, zowel op personeelslasten als op externe inhuur. Voor VWS komt daar nog een extra bezuiniging van € 15 miljoen bovenop.
Andere opvallende zaken zijn dat op het programma FAST structureel € 1 miljoen per jaar wordt gekort, en dat er voor het Landelijk Dekkend Netwerk (voor gegevensuitwisseling) de aankomende twee jaren blijkbaar geld overblijft (in totaal € 10 miljoen).
Ook het IZA moet eraan geloven, terwijl dit akkoord juist volgens het regeerprogramma moest worden geïntensiveerd – onder meer in samenhang met het AZWA. Er wordt nu € 105 miljoen aan IZA-gelden in 2025 ingezet om tegenvallers elders te compenseren. De vraag is of de uitvoering van dit akkoord hiermee niet onder druk komt te staan, of dat er hier ook sprake is van onderuitputting – bijvoorbeeld door tot nu toe niet ingezette transformatiegelden.
Hoe gaat het nu verder?
De in de Voorjaarsnota aangekondigde aanpassingen in de diverse begrotingen worden verwerkt in zogenoemde ‘suppletoire begrotingen’ per ministerie. Net als de begrotingen die op Prinsjesdag worden ingediend, zijn dit wetsvoorstellen die ook als zodanig door de Kamer worden behandeld.
Daarbij moet worden opgemerkt dat de Voorjaarsnota een erg financieel-technisch karakter heeft. Verschillende verschuivingen en bezuinigingen worden daarin soms erg summier toegelicht. De Kamer behandelt de Voorjaarsnota vaak per vaste commissie (zoals die voor VWS), doorgaans via een schriftelijke inbreng. Dit houdt in dat commissieleden schriftelijk vragen stellen, waarop de regering vervolgens eveneens schriftelijk reageert. Deze wisselwerking zorgt ervoor dat er aanvullende informatie beschikbaar komt. Daarnaast worden de voorstellen vergezeld van een memorie van toelichting, waarin nadere uitleg wordt gegeven.
Na de schriftelijke ronde volgt doorgaans nog minimaal één plenair debat waarin zowel de Voorjaarsnota als de suppletoire begrotingen worden behandeld. Het komt regelmatig voor dat tijdens het debat pas volledig duidelijk wordt wat de praktische gevolgen zijn van de keuzes die in de Voorjaarsnota zijn gemaakt.
De Voorjaarsnota laat zien hoe begrotingspolitiek steeds meer een rol speelt in het krachtenveld tussen Kamer en kabinet. Voor de zorg betekent dit vooral onzekerheid. Tegelijkertijd is zichtbaar dat niet alle middelen optimaal benut worden, hoewel onduidelijk is waarom. De komende tijd zal dit moeten blijken.
Bron: Axon Healthcare, Eerste Kamer, KNMP, Ministerie van Financiën, NRC Handelsblad, Skipr, Tweede Kamer, V&VN, Zorgvisie
