Prinsjesdag 2024: Nog veel onduidelijkheid over plannen nieuw kabinet

Tot vorige week was er van het kabinet-Schoof alleen nog maar een hoofdlijnenakkoord bekend, waaruit bleek dat er nog een flinke verdiepingsslag gemaakt zou moeten worden. De laatste regeerperiodes zijn we gewend geraakt aan een dichtgetimmerd regeerakkoord, waarin veel op detailniveau werd vastgelegd en er dus vooraf veel duidelijkheid bestond over welke plannen werden uitgevoerd. Nu is dat in veel minder mate zo, ondanks de presentatie van het regeerprogramma. Deze onduidelijkheid zien we ook terug in de Rijksbegroting voor VWS (pdf) voor 2025.

Miljoenennota en Macro Economische verkenning 2025

Na de Troonrede van de Koning werd door de nieuwe minister van Financiën, Eelco Heinen, het koffertje met de Miljoenennota (pdf) en de Rijksbegroting aangeboden aan de Kamer.​ Het voortijdig uitlekken van de Miljoenennota is inmiddels net zoveel traditie als Prinsjesdag zelf. Met ook nog eens de publicatie van het regeerprogramma een aantal dagen ervoor wist iedereen al waar de nadruk op zou worden gelegd.

Zo werd op vrijdag door de NOS al bekendgemaakt dat de koopkracht gemiddeld met 0,7% vooruit zal gaan en dat de rijksuitgaven zouden stijgen van € 433,6 miljard naar € 457 miljard. De Telegraaf wist te vermelden dat de zorgverzekering flink omhoog zou gaan.

Uit de augustusraming konden we al aflezen dat het op dit moment met de economie redelijk goed gaat. De economie groeit, onder andere door hogere consumptie van huishoudens vanwege een hogere loongroei dan inflatie. In 2025 zijn er bovendien meevallers vanwege hogere belastingopbrengsten die deels de tegenvallers compenseren (box 3-perikelen, afwikkeling toeslagenschandaal). Dit wordt bevestigd in de definitieve Macro Economische Verkenning 2025 (pdf).

Er zijn echter zorgen over de (middel)lange termijn. Vanaf 2029 loopt het begrotingstekort op tot boven de afgesproken 3%. Het risico bestaat dat de staatschuld over vijftien jaar oploopt tot boven de 70%, wat 10% hoger is dan de in de EU-afgesproken bovengrens. Dit probleem lijkt echter nog groter te worden dan door het CPB is berekend, omdat deze instantie uitgaat van het continueren van de huidige beleidslijn. Wat daarin dus niet is meegerekend is dat er klimaatdoelen zijn waaraan we ons hebben gecommitteerd, maar dat het klimaatfonds waaruit het geld voor deze doelen komt, in 2030 stopt. Voor na deze periode is nog niets gereserveerd, terwijl dan waarschijnlijk de moeilijkste en duurste klimaatregelen nodig zijn.

Grootste uitgavenposten

In totaal is er voor 2025 voor € 457 miljard begroot. Dit is een groei van € 23,4 miljard (5,4%) ten opzichte van 2024. Sociale zekerheid heeft de zorg weer ingehaald als grootste uitgavenpost, met € 114, 9 miljard aan uitgaven tegenover € 114,6 miljard. Samen zijn zij goed voor de helft van de overheidsbegroting.

De zorgpremies zijn net als vorig jaar goed voor 14% van de inkomsten. Ondanks dat minister Heinen aangeeft dat we terug moeten naar meer begrotingsdiscipline is er ook dit jaar een begrotingstekort van € 31,9 miljard.

Figuur 1: Belangrijkste uitgaven van het Rijk 2025

Bron: Rijksoverheid 

In vogelvlucht door de VWS-begroting 

Ingezoomd op de VWS-begroting, valt te zien dat het ministerie het komende jaar iets meer dan € 35 miljard krijgt om uit te geven. Hiervan gaat het grootste gedeelte naar de langdurige zorg en ondersteuning, gevolgd door tegemoetkomingen (zoals de zorgtoeslag en aftrekposten voor gemaakte zorgkosten) en als derde de curatieve zorg.

Tabel 1: Begroting VWS 2025

Zorgverzekering

Het was al bekend dat het eigen risico voor 2025 en 2026 gelijk blijft op € 385. Het wetsvoorstel van de eerder aangekondigde maximumbijdrage van € 150 per behandeling is controversieel verklaard, waardoor er niet genoeg tijd is om dit in 2025 uit te kunnen voeren. Deze maximering lijkt dus te zijn gesneuveld. Vanaf 2027 wordt het eigen risico verlaagd naar € 165 met een maximumbijdrage van € 50 per behandeling. Door deze verlaging van het eigen risico wordt verwacht dat het zorggebruik intensiveert – wat zorgt voor extra kosten: per saldo is dit € 4,3 miljard.

Figuur 2: Ontwikkeling zorgpremie 

Bron: Zorgwijzer / *Premie 2025 op basis van cijfers Miljoenennota

De zorgpremie zal naar verwachting stijgen met gemiddeld € 10 per maand naar € 156 per maand. De nominale premie voor 2025 is dan € 1.868 een stijging van ruim € 120.

Bijzonderheden

Door het definitief afstellen van de GVS-modernisering is er per jaar tot en met 2029 een besparingsverlies van € 140 miljoen ingeboekt. Ondanks de wens om het GVS aan te passen, lijkt het erop dat er nog geen plan is om het GVS anders in te richten. Volgens de meest recentelijke gecommuniceerde planning wordt nog voor het einde van het jaar een update over de toekomst van het GVS verwacht, maar omdat het besparingsverlies in ieder geval nog vijf jaar in de boeken staat lijkt het erop dat er nog geen concrete beleidswijzigingen aan zitten te komen.

De aanpassing van de Wgp levert tot en met 2029 dan weer € 165,5 miljoen per jaar op. Dit komt door de nieuwe tijdelijke beleidsregel voor geneesmiddelen met een relatief lage omzet, die minder mitigerend is dan de voorgaande. Het besparingsverlies van het afstel van de GVS-modernisering wordt zo – samen met de pakketuitname van codeïne (€ 13 miljoen) – opgevangen.

Geneesmiddelentekorten zijn en waren de afgelopen jaren een groot speerpunt en urgent probleem dat alleen maar nijpender wordt. Voormalig minister Dijkstra maakte voor de zomer al bekend dat er een voorraad werd opgebouwd van kritieke geneesmiddelen via de vier volgesoorteerde groothandels. Uit onze navraag bleek echter dat hier nog niet aan was begonnen, omdat er nog helemaal geen opdracht noch financiering is gegeven. In de begroting is nu te lezen dat er € 7,4 miljoen is gereserveerd, specifiek voor deze voorraadopbouw.

De programma-uitgaven voor ZonMw op curatieve zorg worden in de periode 2025-2029 gehalveerd. Hieronder valt ook het programma Goed Gebruik Geneesmiddelen. In 2025 is voor het gehele programma nog € 235,5 miljoen gereserveerd en in 2029 is dit stapsgewijs afgebouwd tot € 117,1 miljoen. De subsidies die hieruit voortvloeien zullen dus waarschijnlijk worden verminderd. Gezien de focus in het regeerprogramma op doelmatige zorg is dit opvallend te noemen, omdat dit dus met minder budget moet gebeuren dan nu.

Helemaal opvallend is dat, ondanks capaciteitsproblemen bij het Zorginstituut, het budget van dit bestuursorgaan flink wordt verminderd. Voor 2025 is er ruim € 88 miljoen begroot, wat terugloopt naar € 71 miljoen in 2029. Welke consequenties dit heeft voor de (snelheid) van beoordelingen en de prioriteit op actief pakketbeheer zullen we de aankomende jaren merken.

Overige relevante punten zijn:

• € 27,5 miljoen voor het landelijk programma Medicatieoverdracht
• € 6,1 miljoen voor VIPP-Farmacie
• € 3,8 miljoen voor PharmaNL bovenop de al toegekende subsidie van het Nationaal Groeifonds
• € 3,8 miljoen voor het LCG om vraag en aanbod van essentiële geneesmiddelen te kunnen monitoren
• € 2,5 miljoen voor de sturing en regie door monitoring van vraag en aanbod van essentiële hulpmiddelen
• € 1,9 miljoen voor doelmatigheidsonderzoek geneesmiddelen (in het kader van het IZA)
• € 11 miljoen voor de ontwikkeling van medische isotopen

Integraal Zorgakkoord

Er is afgelopen jaar een mid-term review van het IZA geweest. Van tevoren is afgesproken dat de begroting mag worden aangepast bij grote afwijkingen van het basisniveau.

Voor wijkverpleging zijn de uitgaven € 1 miljard lager dan is afgesproken. Deze onderschrijding is naar verwachting structureel. De uitgaven voor de ggz zijn € 200 miljoen hoger. Ook dit lijkt structureel. Deze kaders worden op basis van de actualisatiecijfers aangepast. De kaders voor huisartsenzorg en de medisch-specialistische zorg worden niet bijgesteld, omdat de onder- en overschrijding van deze sectoren niet structureel lijken.

In het regeerprogramma is aangekondigd het akkoord te verbreden en aan te vullen met een zorg- en welzijnsakkoord tot en met 2028. In afwachting van deze verlenging en uitbreiding is € 900 miljoen aan transformatiemiddelen gereserveerd voor 2027 en 2028. Let wel, deze staan niet op de begroting van VWS, maar zijn gereserveerd in een aanvullende post bij het ministerie van Financiën.

Met de verlenging is het de bedoeling dat er in de curatieve zorg tot en met 2028 per jaar € 590 miljoen wordt bezuinigd. Indien er geen akkoord dreigt te komen met dit bezuinigingsdoel als achtergrond, wordt aangegeven dat het macrobeheersingsinstrument kan worden ingezet als stok achter de deur. Dit beheersingsinstrument is nogal controversieel omdat het door de overschrijding van het totale uitgavenbudget van een bepaalde zorgsector (zoals medisch-specialistische zorg of geestelijke gezondheidszorg) achteraf, via een heffing naar rato van de omzet, bij zorgaanbieders kan terugvorderen.

Reacties uit het veld

Zoals elk jaar reageren verschillende (zorg)partijen op de Miljoenennota en de begroting voor het aankomende jaar. Een aantal van de reacties hebben we op een rij gezet:

Hollandbio laat weten dat de stevige uitspraken over het innovatieklimaat een hart onder de riem zijn voor bedrijven, maar vraagt zich af of deze aandacht zich vertaalt in concrete vooruitgang voor haar achterban. Zo spitsen de maatregelen die het kabinet neemt voor onze gezondheid zich vooral toe op het wederom bevriezen en zelfs halveren van het eigen risico. Maatregelen die ervoor zorgen dat Nederlanders sneller en beter toegang krijgen tot geneesmiddelen en andere behandelingen worden niet direct teruggezien. Ook de plannen over preventie lijken strijdig met de bezuinigingen op pandemische paraatheid.

De VIG ziet kansen voor samenwerking, maar vindt dat bijvoorbeeld de plannen voor pakketbeheer niet goed te beoordelen zijn. Over de consequenties van de plannen voor een nieuw akkoord is onduidelijk wat het betekent voor de toegang tot innovatieve medicijnen en de budgettaire kaders van de medisch specialistische zorg. Verder vindt de VIG dat het positief is dat er wordt ingezet op een stabiel en stimulerend ondernemingsklimaat, maar ook dat als je met de ene hand geeft en de andere hand neemt, de vooruitgang per saldo beperkt is; wetenschap is het fundament onder innovatie.

De NWO is van mening dat talent en kennis verloren dreigt te gaan met het afschaffen van diverse subsidies en stimuleringsregelingen. Daarmee komt de positie van Nederland als kennisland in gevaar.

De NFU is dezelfde mening toegedaan en zegt dat de ambities onbegrijpelijk zijn en niet te rijmen vallen met de forse bezuinigingen.

Het kabinet laat zien dat we samen kunnen werken aan betere zorg, maar veel van de plannen vragen om een doordachte uitwerking, aldus Zorgverzekeraars Nederland. Opvallend genoeg wordt er niets gemeld over de verlaging van het eigen risico.

Patiëntenfederatie Nederland laat weten veel vragen te hebben over het verloop van de wachtlijsten die misschien zullen toenemen door het verlagen van het eigen risico. Op basis van welke criteria wordt er gekeken wie dan de zorgvrager met de hoogste urgentie is, en wie bepaalt en controleert dit?

Actiz geeft aan dat er rust komt in de sector met de bevestiging dat bezuinigingen van de baan zijn in 2025, maar die rust heeft een houdbaarheidsdatum omdat er veel onduidelijkheid is over de bezuinigingen van 2026 en daarna.

De NVZ is een stuk kritischer en vindt dat de middelen ontbreken om de arbeidsmarkttekorten terug te dringen. De middelen voor salarissen van de middengroepen en de gelden voor ondersteuning bij het arbeidsmarktbeleid zijn in de begroting in rook opgegaan.

Regeerprogramma

De presentatie van de Miljoenennota en de Rijksbegroting stond in het teken van de beloftes en boodschappen uit het regeerprogramma. De woorden uit dit programma voor de zorg kunnen nu worden onderbouwd door te kijken welke budgetten hier (niet) aan zijn gekoppeld. In onze Webinar (kijk hier terug) wordt alvast een tip van de sluier opgelicht van wat er in dit programma staat.

Binnenkort kunt u onze analyse van het regeerprogramma tegemoetzien, net als dat we uiteraard de komende kabinetsperiode in de gaten houden wat er op het gebied van de zorg in het algemeen, en geneesmiddelen in het bijzonder, staat te gebeuren.

We verwachten in ieder geval dit jaar nog een update over de toekomst van het GVS en de voorgenomen verbeteringen omtrent het preferentiebeleid – al dan niet in combinatie met het aangekondigde overzicht van de ambities van minister Agema op het gebied van beschikbaarheid van (dure) geneesmiddelen. Ook verwachten we in oktober het ATMP-handboek met stappen en vereisten voor de ontwikkeling van ATMP’s, net als de publicatie van enkele beleidsregels omtrent het magistraal bereiden en collegiaal doorleveren van geneesmiddelen. De evaluatie van nieuwe sluiscriteria komt eraan, en we houden de onderhandelingen over de herziening van de EU-geneesmiddelenwet nauwlettend in de gaten.